Samenvatting Ruimtelijke ordening
Geschreven door Administrator  -  20 september 2010
Kort samengevat worden in het Ruimtelijke Opgave essay van Bram van de Klundert de volgende kwesties besproken:
In de eerste plaats wordt stil gestaan bij de ruimtelijke klimaatagenda waarbij zowel adaptatie als mitigatie worden besproken. Met de nationale adaptatieagenda van de commissie Veerman lopen we weliswaar voor op de meeste landen, maar toch is die agenda nog heel beperkt uitgewerkt en lopen we misschien voluit in de valkuil van de remmende voorsprong. De nationale agenda geeft nog onvoldoende zicht op meekoppelingsmogelijkheden en de samenhangen op regionaal niveau, loopt het risico van maatschappelijke isolatie, kent geen adaptatiestrategie in de zin van omgaan met onzekerheden, geeft nog geen beeld van de regionale en lokale agenda en is vooral erg conservatief in de omgang met bestaande functies en technologie.

De mitigatieagenda kent nog nauwelijks een ruimtelijke uitwerking terwijl de ruimtelijke effecten van mitigatie mogelijk grote zullen dan die van adaptatie. Het is dringend gewenst om op dit punt scenario’s te ontwikkelen om de dilemma’s en opties boven water te krijgen.
Zowel voor adaptatie als voor mitigatie geldt dat de secundaire veranderingen een enorme ruimtelijke impact kunnen hebben maar inhoudelijk noch beleidsmatig enige serieuze aandacht krijgen.
Hoe de ruimtelijke neerslag van de combinatie van adaptatie en mitigatie er uit zal gaan zien is nog vrijwel een tabula rasa. Wel is duidelijk dat de ruimtelijke agenda niet alleen een technische agenda is, maar ook een sociale, culturele, morele, economische agenda.

Vervolgens wordt een geschiedenis van ruimtelijke ordening geschetst. Terugkijkend op enkele eeuwen ruimtelijke ordening valt op dat die volledig lijkt ingebed in een brede maatschappelijke bedding. Technische, wetenschappelijk en economische ontwikkelingen zijn van groot belang, maar de ruimtelijke ordening representeert in veel bredere zin de ‘tijdgeest’. De rol die aan de ruimtelijke ordening wordt toegekend komt sterk overeen met de rol die aan de overheid in het algemeen wordt toegekend, de verwachtingen die men heeft over ruimtelijke ontwikkeling komen overeen met de verwachtingen die men heeft over dynamiek en ontwikkeling in het algemeen. Daar staat tegenover dat er steeds weer individuen nieuwe impulsen geven. De volgende conclusies worden getrokken.

In de eerste plaats dat grote ruimtelijke inrichtingswerken verschillende aanleidingen en motieven kenden. Soms ging het om dreigende rampen (verdediging tegen een vijand, concurrent of natuurkracht), soms om rampen die waren opgetreden (watersnood, Tweede Wereldoorlog), maar ook het beschikbaar komen van nieuwe kennis en technologie (stoomgemalen, kunstmest) of de beschikbaarheid van investeringsmiddelen van particulieren kon aanleiding zijn. Een lange, soms decennialange, voorbereidingstijd was ook in het verleden geen garantie dat de investeringen succesvol zouden zijn. Aan de ruimtelijke inrichting die aan ons is overgeleverd is vaak niet te zien dat er ook heel veel mis is gegaan. Het Naardermeer is een paar keer drooggelegd en weer ondergelopen. Ons UNESCO-monument, de stelling van Amsterdam, is een nutteloze investering geweest. In de negentiende eeuw werd verwacht dat Vlissingen en Harlingen de grote toekomstige havens zouden worden met sterke achterlandverbindingen. Soms viel het onverwacht mee: het oplossen van een afwateringsprobleem bleek de aanzet voor de ontwikkeling van Rotterdam. Kiezen voor duidelijke structuren en kwaliteit kan op lange termijn zijn vruchten afwerpen hoewel de vruchten anders zijn dan verwacht. Het is ook van belang dat een plan flexibel is en met versnellingen en vertragingen kan worden aangelegd. Het plan van Van Eesteren voor de Amsterdamse regio is een prachtig voorbeeld van een plan dat een eeuw lang ontwikkelingen heeft kunnen geleiden. Het heeft geleid tot een Noordvleugel met structuur en kwaliteit. Het ontbreken van een samenhangend plan heeft tot gebrek aan kwaliteit in de Zuidvleugel geleid.
Bij grote ruimtelijke investeringen is een uiterst zorgvuldige voorbereiding dus op zijn plaats. Uit tal van voorbeelden blijkt het risico dat de gepostuleerde noodzaak een alibi is voor prestigeprojecten, voor het doordrukken van deelbelangen, voor een ‘overshoot’ in de investeringen en de verleiding van het ‘technology appeal’. Hoewel we tegenwoordig veel aandacht besteden aan kosten-baten-analyse, blijft gedegen onderzoek naar de wenselijkheid van investeringen dus op zijn plaats.

Het positieve van investeringsprogramma’s die decennia beslaan, zoals die in aanzet door de Commissie Veerman is gegeven, is dat ze samenhangende investeringen op gang brengen. De Deltawerken en de Zuiderzeewerken laten echter zien dat juist wat meer sectorale plannen, zoals het plan van de commissie Veerman, het risico lopen van gebrek aan flexibiliteit in de uitvoering. Het is de kunst om de sectorale kracht te combineren met integrale plannen zoals het AUA van Van Eesteren. Dat bleek een eeuw richting te kunnen geven omdat het krachtig en flexibel was.

Tweede belangrijke conclusie is dat de laatste periode die algemeen wordt gezien als een periode waarin de ruimtelijke ordening uiterst succesvol was, de naoorlogse periode, een atypische periode was. De naoorlogse situatie met een relatief krachtige centrale planning voor stad en land was uitzonderlijk omdat er een unieke eensgezindheid bestond over de noodzaak van ruimtelijke en economische ontwikkeling en er groot vertrouwen bestond in de overheid en de wetenschap. De overheid kon daarom een groot aantal middelen inzetten om ruimtelijke doelen te realiseren. De tijd van de maakbare samenleving in deze zin is voorbij. De naoorlogse periode was ook uitzonderlijk in de zin dat de overheid niet alleen ontwerper, onderzoeker en regisseur was, maar ook uitvoerder. De eeuwen daarvoor was de overheid meer geneigd om met concessies te werken. Samenwerking die we tegenwoordig met public private partnership (PPP) aanduiden, vraagt veel expertise van overheden waarvan betwijfeld kan worden of die aanwezig is. Bovendien beperkt deze transparantie en concurrentie. PPP dient gezien te worden als een overgangsfase op weg naar de klassieke dominantie van het concessiemodel. PPP hoort bij een weinig transparante poldercultuur, daar waar de concessie hoort bij een transparante en eenduidige rol van de overheid.

Een derde conclusie is dat voor veel grote inrichtingswerken er sprake was van matige of ontbrekende ruimtelijke coördinatie waardoor veel kansen op maatschappelijke meerwaarden werden gemist. De laatste decennia hebben verschillende voorbeelden opgeleverd, zoals rail- en weginfrastructuur (Betuwelijn, TGV), de relatie tussen woningbouw en infrastructuur (VINEX) en de Ecologische Hoofdstructuur, die illustreren dat zonder centrale ruimtelijke coördinatie kansen worden gemist. De EHS en de Betuwelijn hebben nauwelijks een basis in het nationale ruimtelijk beleid. De planning voor woningbouw en ov-infrastructuur verliep ongecoördineerd. Daarmee zijn kansen voor samenhang en meerwaarde gemist. Dat risico lopen we ook als de werken die voortkomen uit de commissie Veerman en de adaptatieagenda in den brede, geen ruimtelijke inbedding krijgen.

Een vierde conclusie is dat wel wordt beweerd dat de dagen van de maakbare samenleving voorbij zijn, maar dat die stelling in deze ongenuanceerdheid niet klopt en meer ideologisch van karakter is dan fenomenologisch. De dijken beschermen ons tegen het water, gemeenten hebben bestemmingsplannen waar we ons over het algemeen naar richten, de elektriciteitsvoorziening heeft een hoog niveau van zekerheid, het bosje verderop is morgen niet zo maar verdwenen. Essentiële zaken in de ruimtelijke inrichting blijken te zijn geregeld langs sectorale lijnen. Afstemming loopt niet altijd via samenhangende ontwerpen of integrale ruimtelijke plannen maar blijkt via regels en afstemmingsverplichtingen toch min of meer tot stand te komen. Ruimtelijke ordening is vooral een procedure, een juridisch basis voor allerlei beslissingen.

De regels uit andere sectoren zijn tegelijk vaak zoveel harder dan ruimtelijke afwegingen, dat ze het ruimtelijke domein insnoeren. Richting geven aan ruimtelijke ontwikkeling komt in de praktijk voort uit tal van partijen, overheidssectoren, bedrijven, enzovoorts. De formele ruimtelijke ordening speelt een rol in het maatschappelijk debat maar voegt zich net zo zeer naar het debat. De verantwoordelijkheid voor het veilig houden van het kunstwerk waarin wij leven, ligt niet primair bij de ruimtelijke ordening. De ruimtelijke ordening biedt echter nog steeds een forum om verschillende ontwikkelingen af te stemmen, meekoppeling en meerwaarde te genereren door goede ontwerpen, gemeenschappelijke belangen veilig te stellen. Het is in hoge mate afhankelijk van de wil van bestuurders of die uitdaging wordt opgepakt.
Een vijfde conclusie is dat de pretentie van integraliteit, coördinatie en samenhang in het ruimtelijk domein, zeker op de hogere schaalniveaus, steeds bescheidener is geworden. Daarmee verdween ook de inhoudelijke pretentie voor een belangrijk deel uit het ruimtelijk domein. De behoefte bij overheden om samenhangend beleid te maken uit zich op een andere wijze. Met de afnemende coördinatiekracht van de ruimtelijke ordening en afnemende ruimte voor voluntarisme verdween de behoefte om samenhangend te plannen niet totaal: die is zich op andere manieren gaan manifesteren. In de eerste plaats in steeds uitgebreide procedures. Monitoren en controleren werden steeds belangrijker. In de tweede plaats in de opkomst van ‘ontwikkelingsplanologie’ en ‘gebiedsontwikkeling’. Met deze vorm van planning wordt beoogd in ieder geval op lokaal niveau samenhang en coördinatie tot stand te brengen. De overheden hebben daarbij niet altijd tevoren een scherp gedefinieerde doelstelling voor het gebied: het ontwerp ontstaat in de loop van het proces als onderhandelingsresultaat. Deze werkwijze heeft het risico van ‘u vraagt, wij draaien-planologie’ waarbij overheden nauwelijks meer coördinerende of voluntaristische pretentie hebben. Deze benadering brengt echter ook enorme kansen met zich mee. Het is immers goed denkbaar dat langs deze lijn de creativiteit, investeringskracht en vernieuwingsdrift en idealisme in de samenleving meer ruimte krijgen. Dit vraagt om een uiterst zorgvuldig samenspel waarbij overheden krachtig richting geven maar ook veel ruimte voor invulling. Als betrokken overheden zich dan ook nog eens richten op het faciliteren van betrokken partijen om hun weg te vinden in het juridische, ambtelijke en politieke oerwoud, dan is er veel te winnen.
Ten slotte is het opvallend hoe sterk Nederland, vergelijkenderwijs, altijd heeft geïnvesteerd in wetenschappelijk onderzoek op het terrein van overheidsplanning. De WRR, het CBS en de Planbureaus zijn daar iconen van. Deze en andere instituten vinden in weinig landen ter wereld hun evenknie van vergelijkbaar kaliber.

In de Nederlandse ruimtelijke ordening speelden pragmatiek en wetenschappelijke onderbouwing altijd een grote rol. Dat lijkt ook niet vreemd in een land coalities en consensus een grote rol speelden. In het huidige tijdperk van de vloeibare moderniteit blijkt de rol en invloed van kennis en media snel te zijn veranderd. Dat veroorzaakt, zeker in combinatie met de ideologische en andere crises, extra onzekerheid bij de overheden.

Na deze terugblik wordt de vraag of ruimtelijke planning iets te bieden heeft op het gebied van klimaatverandering in de zin van mitigatie en adaptatie besproken. Daarbij worden de volgende conclusies getrokken.

Procedures zijn in Nederland niet bijzonder langdurig en als de nood aan de man is kunnen er snel besluiten worden genomen. Dat neemt niet weg dat in veel projecten er alle aandacht is voor de inhoud, maar dat de complexiteit van de procedures steeds wordt onderschat terwijl het professioneel management noodzakelijk is.
De irritatie over de kwaliteit van de ruimte lijkt zich toe te spitsen op het gebrek aan samenhang op regionaal niveau. Versterking van de regie op dat niveau is gewenst, maar veel mensen vinden dat juist daar onvoldoende bestuurskracht is waar te nemen.
De irritatie kan ook afnemen door het ontwikkelen van nieuwe streefbeelden, ruimtelijke concepten en doctrines. De klassieke harde overgang tussen stad en land en de verweving van landbouw en landschap zijn verloren gegaan, maar herkenbare nieuwe concepten zijn daar niet voor in de plaats gekomen. Adaptatie en mitigatie kunnen een impuls geven aan nieuwe ruimtelijke concepten zoals de verweving van waterbeheer met landschap en waterbeheer in de stadsrand.

Veel gemeentelijke overheden ontbreekt het aan expertise ten opzichte van grote projectontwikkelaars. Bundeling van expertise om tot goede planvorming en opdrachtgeverschap te komen is gewenst. Bij provincies en waterschappen, die zelf uitvoerende diensten aansturen, is wellicht ook bundeling van expertise aan de orde. De kerntaken van waterschappen en provincies, waterbeheer en ruimtelijke ordening, gaan elkaar ook in het perspectief van adaptatie en mitigatie steeds meer overlappen.
De financiering van ruimtelijk beleid is in meerdere opzichten problematisch. In praktisch opzicht, omdat die voor een groot deel afhankelijk is van winsten uit grondbedrijven, terwijl in grote delen van Nederland de groei en dus het gemeentelijk inkomen uit het grondbedrijf, verdampt. Daarnaast is er een moreel probleem, dan wel politiek-bestuurlijk probleem, omdat de grondslag voor inkomsten in het ruimtelijk domein discutabel is.

PPP’s zijn een overgangsverschijnsel in een tijd waar de overheid zijn dominante rol in de traditie van de modernistische planning geleidelijk los laat en op zoek is naar een heldere en zakelijke verhouding tot de markt. Sommigen zien dit als een overgangsverschijnsel in de ontwikkeling van een Rijnlands model naar een meer Angelsaksisch model. Het moderniseren van het Rijnlands model duidt misschien beter aan wat de opgave is.

Adaptatie zal in een aantal gevallen vragen om krachtige ontwerpen. De kans op vernieuwende plannen is groter in de context van concessies dan in de context van het politieke debat. Van de politiek kunnen slechts op beperkte schaal voluntaristische plannen worden verwacht. Planningprocessen moeten daarom zo worden georganiseerd dat andere partijen die rol kunnen overnemen. Concessies bieden daartoe meer kansen dan PPP’s. Planning en uitvoering kunnen transparanter en eenduidiger met concessies en bovendien zijn duurzame ruimtelijke ontwikkeling en pluriformiteit waarschijnlijk beter gediend met concessies dan met PPP’s.

Het concept ‘gebiedsontwikkeling’ kan een effectief concept zijn om de innovatieve kracht in de samenleving te benutten mits de overheid aan de ene kant krachtig richting geeft en aan de andere kant zich niet als marktpartij gedraagt en vooral maatschappelijke partijen faciliteert om effectief te koersen in de juridische, ambtelijke en politieke oerwouden.

Het betoog sluit af met een overzicht van de verschillende rollen die voor verschillende overheden zijn weggelegd en een serie handelingsperspectieven. De handelingsperspectieven worden uitgesorteerd naar vijf dimensies van ruimtelijke ordening .
Ruimtelijke ordening als kennisdomein en als discipline. Het gaat om vragen over kennis van techniek, ruimtelijke economie, wetgeving, de manier waarop kennis wordt gegenereerd en de verdeling van die kennis over verschillende parijen.
Ruimtelijke ordening als de ordening van het fysieke domein. Het gaat hierbij om vragen naar zaken als dimensionering, vormgeving, schaal, samenhang, techniek.
Ruimtelijke ordening als arena van de strijd om macht en belang. Het gaat hierbij om formele en informele verdeling van macht, politieke agenda’s, machtsverdeling tussen overheden en marktpartijen, tussen publiek en privaat belang, aandachtsverdeling tussen korte en lange termijn , de rol van media, financiering, et cetera.
Ruimtelijk ordening als formeel bestuurlijk-juridisch kader waarin procedures centraal staan. Hierbij gaat het om verticale en horizontale sturing tussen overheden en sectoren, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de vele andere wettelijke kaders die hierop van invloed zijn.
Ruimtelijke ordening als projectiescherm van angsten en verlangens. Vaak domineert pragmatiek in het debat maar ook utopische en dystopische beelden worden ingezet om via de ruimte de samenleving vorm te geven.

Laatste artikelen

Agenda

Januari 2012 Februari 2012 Maart 2012
Ma Di Wo Do Vr Za Zo
1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 29